Hacia una solución global para la conservación del alta mar

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Descripción general

En junio de 2015, los líderes del mundo tomaron la extraordinaria decisión de desarrollar un acuerdo internacional sobre la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad marina en las áreas fuera de jurisdicción nacional, incluido el alta mar. Estas áreas conforman dos tercios del océano del mundo, pero son administradas por un esquema fragmentado de organismos que regulan la pesca, la minería, el transporte marítimo y otras actividades de áreas específicas del océano. Estos organismos carecen de autoridad legal para establecer reservas marinas y áreas marinas protegidas integrales, u otras políticas de conservación para proteger la biodiversidad en todo un ecosistema.

El nuevo tratado podría ayudar a cubrir estos vacíos en la gestión global del océano y ofrecer la protección que tanto se necesita en el océano del mundo. Sin embargo, el éxito del acuerdo será determinado por las negociaciones que continúan durante todo el 2017 en las reuniones del Comité Preparatorio de las Naciones Unidas (PrepCom), que prepararán el camino para un tratado formal.

Un problema clave es cómo cumplir con los objetivos del uso sostenible y de la conservación de un nuevo acuerdo internacional sin debilitar a las organizaciones existentes que actualmente gestionan las actividades humanas y el uso de recursos en alta mar.

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Aquí analizaremos tres escenarios que reflejan ideas propuestas por los Estados para determinar qué tipo de arreglo institucional podría adaptarse mejor para ofrecer beneficios de conservación marina. Los escenarios se evaluaron según los siguientes criterios:

• Rendición de cuentas: la capacidad de hacer que los Estados y las organizaciones existentes sean responsables del cumplimiento de sus mandatos y compromisos internacionales a través de medidas que sean específicas y vinculantes.
• Coordinación: la habilidad y capacidad de coordinar las actividades de los Estados y diversos organismos regionales y sectoriales existentes.
• Autoridad de administración: la capacidad de llenar vacíos en cuanto a la gestión o implementación (p. ej., debido a la ausencia de una organización competente en un área geográfica específica) a través de medidas vinculantes.
• Eficiencia: la eficiencia de los costos según lo cuantificado por la cantidad de organizaciones nuevas que potencialmente necesitarían financiamiento para cumplir con los objetivos del acuerdo de la conservar integralmente y utilizar en forma sustentable la biodiversidad marina fuera de la jurisdicción nacional.

En este escenario, los responsables de la toma de decisiones adoptarían un acuerdo que proporcione una guía general para los Estados que participen como partes (Estados partes), en lugar de establecer un nuevo organismo para la toma de decisiones. Este acuerdo elaboraría y aclararía algunas obligaciones y principios conforme a la ley internacional, pero la implementación de otro modo quedaría a discreción de los Estados partes. Las organizaciones regionales y sectoriales existentes, como las organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP), la Organización Marítima Internacional (OMI), la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos (AIFM) y otros, solo se involucrarán a discreción de los Estados que son parte del nuevo acuerdo y de estas organizaciones.

El nuevo acuerdo además podría solicitar o requerir a los Estados partes que informen regularmente sobre el progreso hacia el desarrollo de actividades de conservación en alta mar. En contraste, a las organizaciones existentes relevantes solo se les podría solicitar informes, pero esto no sería una obligación vinculante. Sin embargo, bajo este régimen, el acuerdo no podría corregir ningún vacío de gestión en instancias donde no exista ningún organismo competente, ni vacíos de implementación donde un organismo competente no pueda cumplir con su mandato. Si bien el proceso de generación de informes habitual podría encargarse de la coordinación entre Estados partes, sin una secretaría, un organismo de toma de decisiones ni organismos científicos, no habría un mecanismo institucional que desarrolle una base de información común, que adopte o ejecute planes de administración transversal o mejore la coordinación de las organizaciones existentes. Esta falta de autoridad podría socavar los objetivos propuestos del nuevo acuerdo.

Si bien el costo inicial de este escenario parece bajo, este acuerdo probablemente requeriría un financiamiento adicional para aumentar la capacidad de las organizaciones existentes o requeriría el establecimiento de nuevas organizaciones u organismos de coordinación regional que puedan emprender exitosamente nuevas medidas de conservación, como reservas y áreas marinas protegidas. Es posible que dicho acuerdo aun no asegure el fortalecimiento ni la actualización de dichas organizaciones, lo que deja en duda la implementación eficaz de los objetivos de conservación propuestos.

Este escenario concibe una nueva organización asesora global con una Conferencia de las partes (COP), respaldada por una secretaría y un organismo u organismos asesores técnicos o científicos. Esta organización asesora tendría la autoridad para realizar recomendaciones no vinculantes sobre medidas de uso sostenible y conservación específicas con apoyo del organismo asesor técnico o científico adecuado, así como de las organizaciones existentes, la sociedad civil y otras partes interesadas relevantes. Se alentará a los Estados partes, individualmente y a través de las organizaciones regionales y sectoriales a las que pertenecen, a perseguir actividades orientadas a la implementación de estas medidas.

La COP también podría notificar a las organizaciones regionales y sectoriales existentes sobre estas medidas específicas, siendo estas consideradas recomendaciones. Sin embargo, como estos organismos no serían en sí mismos las partes del acuerdo y, lo que es más importante, debido a que las recomendaciones de la COP serían no vinculantes, los organismos no tendrían una obligación directa de cumplir con las solicitudes de la COP. Las partes del acuerdo, mientras tanto, estarían legalmente comprometidas a tomar medidas de protección solo si las organizaciones existentes (de las que también son miembro) adoptaron las medidas relevantes. A los Estados partes se les podría requerir, a lo sumo, informar regularmente sobre el progreso nacional del cumplimiento de las medidas y se podrían solicitar informes de las organizaciones relevantes a las que se les pidió tomar estas medidas.

Con una COP, una secretaría y un organismo asesor científico, el acuerdo estaría mejor equipado para informar, asistir y coordinar las actividades de las organizaciones implementadoras, y el organismo asesor científico permitiría que la COP recomiende las medidas de conservación específicas. Sin embargo, debido a la naturaleza no vinculante de este modelo de organización, la COP tendría poca o ninguna autoridad para responsabilizar a los Estados miembros o a las organizaciones implementadoras. Del mismo modo, este acuerdo no se dirige explícitamente a cualquier vacío en la gestión o implementación debido a la falta de una organización competente, la falta de disposición política de una minoría de miembros o desafíos de coordinación entre los organismos regionales o sectoriales existentes.

Los costos directos relacionados con esta nueva organización asesora global serían para establecer una secretaría y un organismo científico. Los costos adicionales podrían anticiparse porque se precisaría apoyo para fortalecer las organizaciones existentes y crear nuevas organizaciones regionales para corregir las deficiencias de gestión. Al igual que en el Escenario 1, este acuerdo tampoco podría asegurar el fortalecimiento o la actualización de dichas organizaciones, lo que deja en duda la implementación eficaz de los objetivos de conservación propuestos.

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El escenario final muestra un acuerdo en el que el organismo de toma de decisiones global (p. ej., COP) podría adoptar medidas específicas, con comentarios del organismo asesor científico o técnico adecuado, que son vinculantes para las partes. Al igual que en el Escenario 2, la COP también consideraría los comentarios de la sociedad civil, las organizaciones existentes y otras partes interesadas, según sea adecuado. Los Estados partes estarían obligados a perseguir el cumplimiento de estas medidas individualmente con respeto a las actividades bajo su jurisdicción o control (p. ej., como estado bandera, estado puerto, etc.) y también a través de las organizaciones implementadoras regionales y sectoriales a las que pertenecen.

Este modelo es coherente con los poderes actuales de los Estados para adoptar estándares más elevados para sus propios buques y ciudadanos nacionales. Sin embargo, no asume que todas las medidas adoptadas conforme a este escenario serían inmediatamente vinculantes o aplicables a otros Estados. Por ejemplo, las medidas adoptadas que podrían limitar la libertad de navegación, que se encuentra bajo la autoridad exclusiva de la OMI, deberían ser perseguidas por los Estados a través de la OMI. Al igual que en el Escenario 2, si bien la COP podría notificar sobre las decisiones a las organizaciones regionales y sectoriales existentes con jurisdicción traslapada, es posible que estos organismos aun no tengan la obligación directa de cumplirlas. Este escenario permitiría a las partes adoptar medidas de protección coordinadas vinculantes entre sí, permitir a la misma COP corregir las deficiencias donde no exista ninguna organización que se dedique a la geografía o actividad en cuestión, y coordinar más activamente las actividades de las organizaciones implementadoras.

El acuerdo requeriría que los Estados miembros informen regularmente sobre el progreso hacia la implementación y solicitaría informes de las organizaciones existentes. Las medidas vinculantes en este escenario garantizarían una mayor responsabilidad de los Estados partes hacia el objetivo de lograr beneficios de conservación reales en alta mar. Al igual que en el Escenario 2, la COP, la secretaría y el organismo asesor científico/técnico requerirían financiamiento. Sin embargo, en este escenario, la COP podría corregir gran parte de las deficiencias de gestión e implementación, por lo que es posible que no sea necesaria la creación y el financiamiento de nuevas organizaciones; de cualquier modo, la asistencia financiera a las organizaciones existentes aún podría ser beneficiosa.

Conclusiones

Para cumplir con los objetivos establecidos por la Asamblea General de las Naciones Unidas para conservar eficazmente y utilizar en forma sostenible la diversidad biológica marina en áreas fuera de jurisdicción nacional (AFJN), los negociadores en las reuniones PrepCom y en la posterior conferencia intergubernamental deberían esforzarse por negociar un acuerdo que garantice que los ecosistemas, y su biodiversidad, se consideren en forma suficiente y se protejan en forma integral, incluso sin una organización regional o sectorial existente.

La protección de la biodiversidad precisará un acuerdo institucional que responsabilice a los Estados y a las organizaciones existentes por el cumplimiento de sus mandatos y compromisos internacionales, que organice la coordinación de las actividades de los diversos organismos existentes, que corrija las deficiencias en la implementación (p. ej., debido a la ausencia de una organización competente en un área geográfica específica) y que no presente un costo financiero excesivo. Este análisis no busca evaluar cada acuerdo institucional propuesto, sino describir modelos representativos que reflejen las ideas propuestas por los Estados.

El primero y segundo escenario requerirían la creación de organizaciones adicionales para suplir vacíos geográficos geográficas donde no existan organizaciones competentes para implementar medidas que respalden los objetivos del acuerdo. El Escenario 3 es el único régimen en el cual un organismo de toma de decisiones central podría identificar las medidas específicas que, si se cumplen determinadas condiciones, serían vinculantes sobre los Estados miembros.

Si bien este escenario requeriría más recursos fiscales y humanos que el status quo para respaldar una secretaría, una COP y organismos asesores científicos/técnicos, este proporcionaría una infraestructura y responsabilidad suficientes para permitir la coordinación eficaz entre organizaciones regionales y sectoriales existentes y no requeriría un grupo de intermediarios adicionales. Los estados deben esforzarse por negociar un acuerdo que abarque los elementos básicos descritos en el tercer escenario.