Une poignée de gouvernements sont responsables de la majorité de la pêche lointaine en eaux étrangères

Introduction

La surpêche a beau augmenter partout dans le monde, les gouvernements continuent de subventionner le secteur à hauteur de 35 milliards de dollars par an. Sur ces 35 milliards, 22 sont associés à des subventions dites « néfastes »¹, car elles permettent aux navires de pêcher plus loin, plus longtemps et en plus grandes quantités, exploitant ainsi les populations de poissons au-delà des niveaux durables. Ces subventions favorisent souvent la pêche lointaine, une activité qui consiste pour les pays à pêcher au-delà de leurs propres eaux territoriales. Ainsi, un petit nombre de nations exploitent les ressources dans les eaux d’autres pays et en haute mer.

Pour illustrer l’importance et la répartition géographique des subventions qui permettent la pêche lointaine, ThePew Charitable Trusts a demandé à des chercheurs de l’Université de Californie à Santa Barbara d’élaborer le DWF Subsidy Atlas, un outil en ligne interactif permettant de quantifier et localiser ce type de pêche. Les nouvelles données de cet atlas révèlent que les cinq entités politiques distribuant le plus de subventions néfastes pour la pêche lointaine dans des eaux étrangères sont la Chine, l’Union européenne (UE), le Japon, la Corée du Sud et le Taipei chinois. En 2018, année la plus récente pour laquelle nous disposons de données complètes, ces entités ont dépensé à elles seules environ 1,5 milliard de dollars en subventions pour la pêche lointaine et y ont consacré plus de 2 milliards de kilowatts/heure en termes d’effort de pêche (ou kWh, ce qui correspond aux heures de pêche multipliées par la puissance des moteurs des navires). Cette activité est supérieure à l’activité combinée des 130 autres nations qui pratiquent la pêche lointaine.

Les membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) négocient en ce moment même un accord visant à mettre un terme aux subventions à la pêche néfastes. Il pourrait notamment introduire de nouvelles règles interdisant les subventions à la pêche en dehors de la juridiction nationale de chaque pays et en haute mer. Une telle décision permettrait de protéger l’océan et ses précieuses ressources, dont dépendent les communautés côtières.

La surpêche nuit aux humains comme à l’océan, et les subventions néfastes en sont une des causes principales

La surpêche reste aujourd’hui une sérieuse menace pour tous ceux qui dépendent des ressources marines pour se nourrir et travailler. Une étude conduite en 2020 par l’ Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) a révélé qu’un tiers des populations de poissons mondiales sont surpêchées et que 60 % sont pêchées au niveau maximum durable, sans possibilité d’augmentation des captures². L’étude a également montré que le poisson représente presque 20 % des apports en protéines animales de 3,3 milliards de personnes. Dans des pays en développement comme le Bangladesh, le Cambodge, la Gambie, le Ghana, l’Indonésie, la Sierra Leone, le Sri Lanka et certains petits États insulaires en développement, ce taux grimpe à plus de 50 %.

Les subventions à la pêche néfastes sont l’une des principales causes de la surpêche et de la surcapacité. Les fonds versés par les gouvernements au secteur de la pêche visent à soutenir les petits navires et opérateurs, mais aussi les activités de pêche industrielle à grande échelle. Souvent, ces subventions ont pour objectif de compléter les revenus ou réduire les coûts, mais en réalité, seuls 19 % des 35 milliards de subventions annuelles sont perçus par les acteurs de la pêche à petite échelle, notamment la pêche artisanale et de subsistance³. Les navires de pêche à grande échelle utilisent souvent ces fonds pour pêcher loin ou plus longtemps, et capturer ainsi davantage de poissons. Les dernières études révèlent qu’à elles seules, les sept entités politiques suivantes versent 67 % des subventions néfastes mondiales (soit 14,8 milliards de dollars) : Chine, Japon, Union européenne, Corée du Sud, Russie, États-Unis et Thaïlande.

Reconnaissant les dommages de ces subventions sur l’environnement marin, les dirigeants mondiaux se sont engagés en 2015 à conclure un accord à l’OMC d’ici 2020 pour éliminer les subventions à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN) et interdire celles qui contribuent à la surpêche et à la surcapacité. Cet engagement est reflété dans l’Objectif de développement durable 14 des Nations unies. Bien que la pandémie de COVID-19 ait retardé de manière imprévue le processus de négociation et empêché de tenir ce délai, les discussions sont désormais entrées dans leur phase finale : les dirigeants sont très proches d’un accord qui n’a que trop attendu.

Une étude conduite par l’Université de Californie à Santa Barbara révèle qu’un accord de l’OMC éliminant les 22,2 milliards de dollars de subventions néfastes permettrait potentiellement d’augmenter de 12,5 % la biomasse mondiale de poissons d’ici 2050⁴. Il pourrait ainsi s’agir de la mesure collective la plus efficace possible aujourd’hui pour restaurer la santé de l’océan.

Comment a été créé le DWF Subsidy Atlas ?

Tous les pays ne divulguent pas la part de leurs subventions venant alimenter leurs activités de pêche lointaine. Pour contourner cette difficulté, les chercheurs à l’origine de l’atlas se sont appuyés sur des estimations des subventions mondiales versées au secteur de la pêche industrielle, puis ont appliqué ces estimations aux navires de pêche lointaine au prorata de leur effort de pêche.

L’atlas utilise les données satellitaires transmises par les systèmes d’identification automatique (AIS) à bord des navires pour estimer dans quelles zones la plupart des navires de pêche industrielle sont actifs et pendant combien de temps. En effet, l’Organisation maritime internationale impose à tous les navires de 300 tonnes et plus qui sont actifs dans les eaux internationales d’utiliser un système AIS.

L’organisme à but non lucratif Global Fishing Watch modélise les transmissions AIS pour en déduire l’activité de pêche d’un navire. Le DWF Subsidy Atlas utilise ensuite ces informations pour calculer un effort de pêche annuel en kilowatts/heure, ce qui permet de disposer d’un indicateur commun indépendant du tonnage et de l’équipement des navires.

L’atlas estime ensuite le montant des subventions allouées à la pêche lointaine sur la base du montant octroyé au secteur de la pêche industrielle par chaque État du pavillon (juridiction dans laquelle le navire est enregistré ou licencié et qui est donc considérée comme sa nationalité). Seules les estimations des subventions versées aux navires de pêche industrielle ont été utilisées, car ce sont elles qui contribuent à la pêche lointaine. L’ensemble des données sur les subventions et les navires sont les plus récentes disponibles (2018). Les développeurs de l’atlas ont ensuite calculé un ratio (exprimé en $/kWh) pour chaque État du pavillon en s’appuyant sur le montant des subventions et le temps consacré par ses navires à la pêche lointaine. Ces ratios permettent de présenter l’intensité de la pêche subventionnée dans les eaux d’autres pays (zones économiques exclusives) et en haute mer (océan au-delà des ZEE), mais aussi la distribution géographique de cette activité.

Un petit nombre d’acteurs subventionnent la majorité des activités de pêche lointaine dans le monde

L’atlas révèle que les cinq entités politiques distribuant le plus de subventions permettant la pêche lointaine dans les eaux d’autres pays sont : la Chine, l’Union européenne, le Japon, la Corée du Sud et le Taipei chinois (cf. Tableau 1). À eux cinq, ils ont versé plus de 1,5 milliard de dollars de subventions pour la pêche lointaine en 2018, année la plus récente pour laquelle des données exhaustives sont disponibles. Leur effort collectif dépasse 2 milliards de kWh, avec plus de 6 700 grands navires de pêche industrielle actifs dans les eaux d’autres pays. C’est plus que les 130 autres pays pratiquant ce type d’activité, dont l’effort de pêche combiné représente environ 1,9 milliard de kWh.

Tableau 1

Cinq entités politiques consacrent à elles seules plus de 1,5 milliard de dollars à la pêche lointaine dans les eaux d’autres pays

Ces gouvernements sont aussi ceux qui versent le plus de subventions néfastes

Source: K.D. Millage et al., “Distant-Water Fishing Subsidy Atlas,” consulté le 25 février 2022 http://www.dwfsubsidyatlas.org

Remarque : certains chiffres ont été arrondis.

© 2022 The Pew Charitable Trusts

La majorité des gouvernements qui subventionnent le plus la pêche lointaine (Tableau 1) sont aussi parmi ceux qui représentent plus des deux tiers des subventions à la pêche néfastes versées dans le monde. Quatre des cinq principaux gouvernements subventionnant la pêche lointaine sont basés en Asie, une région qui domine la production de produits de la mer (aussi appelée production mondiale des pêches de capture). D’après les données les plus récentes, la Chine reste le plus grand pays de pêche au monde, avec environ 15 % des captures mondiales, soit plus que le cumul des deux pays suivants⁵. La Chine est également en tête des principaux pays subventionnant la pêche lointaine : elle y consacre deux fois plus de fonds que l’UE, qui est pourtant la deuxième entité politique de cette liste. D’après les données de Global Fishing Watch, c’est aussi la Chine qui dispose, de loin, du plus grand nombre de navires de pêche lointaine (4 615).

L’atlas montre également l’effort de pêche déployé par les États du pavillon dans chacune des 19 zones de haute mer désignées par la FAO, le nombre total de navires, leur effort de pêche et les subventions néfastes estimées en lien avec ces activités. Les entités responsables de la majorité de la pêche lointaine dans des ZEE étrangères (Chine, Japon, Taipei chinois, Corée du Sud et UE) sont aussi celles qui versent le plus de subventions et pêchent le plus (en heures uniquement dédiées à la pêche et en kWh) en haute mer. Ensemble, les navires de ces entités ont passé chaque année plus de 5 millions d’heures uniquement dédiées à la pêche (l’équivalent de 624 ans) en haute mer, grâce à plus de 3,6 milliards de dollars de subventions néfastes (cf. Tableau 2).

Tableau 2

En haute mer, ce sont les mêmes cinq entités qui consacrent aussi le plus de temps et d’argent à la pêche lointaine

Source: K.D. Millage et al., “Distant-Water Fishing Subsidy Atlas,” consulté le 25 février 2022 http://www.dwfsubsidyatlas.org

Remarque : certains chiffres ont été arrondis.

© 2022 The Pew Charitable Trusts

La Chine est certes en haut du tableau pour le montant des subventions néfastes et le nombre de navires de pêche en haute mer, mais le Taipei chinois la devance en termes d’heures de pêche et de kWh, ce qui suggère que ces navires ont bénéficié de moins de subventions, mais passé plus de temps sur l’eau, avec des navires plus efficaces.

Selon une étude de 2018, plus de la moitié (54 %) des zones de pêche en haute mer, à savoir des zones ne dépendant de la juridiction d’aucun pays en particulier, ne seraient pas rentables sans subventions⁶. Les subventions au carburant, qu’elles prennent la forme d’exemptions fiscales, de versements directs ou d’autres mécanismes visant à compenser le coût du carburant des navires, sont considérées par les experts comme les plus délétères, et représentent néanmoins le principal type de subventions néfastes versées dans le monde (22 %)⁷.

Le Pacifique Centre-Est (zone FAO 77), illustré ci-dessous dans l’Image 1, est la principale zone touchée par la pêche lointaine, à la fois en termes de subventions et d’effort total. Le Taipei chinois est responsable de plus d’un quart (318 millions de kWh) de l’effort mondial total dans cette zone (1,1 milliard de kWh), et les flottes chinoises reçoivent plus d’un tiers (343 millions de dollars) des 919 millions de dollars de subventions néfastes versées pour la pêche dans cette région.

Les petits pays en voie de développement sont les plus affectés par la pêche lointaine

Les pays en développement sont souvent la cible de la pêche lointaine. La Papouasie–Nouvelle-Guinée, la Micronésie et la Mauritanie figurent ainsi parmi les cinq pays dans les eaux desquels l’effort de pêche lointaine est le plus important (sur la base du montant des subventions qui y sont consacrées). Or, il s’agit de nations en développement, avec des économies de taille limitée. Les Nations unies considèrent la Papouasie–NouvelleGuinée et la Micronésie comme de petits États insulaires en voie de développement et la Mauritanie comme faisant partie des pays les moins avancés. Ces petites nations se retrouvent en compétition avec de puissantes flottes étrangères financées par des subventions néfastes, une situation qui met en péril la subsistance et la sécurité alimentaire des communautés de pêche locales.

Même les gouvernements qui subventionnent eux-mêmes fortement la pêche peuvent être la cible de flottes de pêche industrielle subventionnées par d’autres pays ou entités. Par exemple, les pays hors UE consacrent 165 millions de dollars pour subventionner des activités de pêche dans les eaux de l’UE, qui est ainsi la quatrième zone la plus touchée par la pêche lointaine, alors même que l’UE fait aussi partie des cinq entités politiques qui versent le plus de subventions néfastes.

Le subventionnement de la pêche lointaine désavantage la Papouasie–Nouvelle-Guinée sur le plan économique

La Papouasie–Nouvelle-Guinée, nation insulaire du Pacifique située au nord de l’Australie, bénéficie d’un vaste secteur de la pêche qui génère d’importants revenus, dont des pêcheries de thons en eaux profondes. Son secteur de la pêche comprend des communautés artisanales, des opérateurs nationaux de palangriers de taille moyenne pêchant la crevette et le thon, mais aussi de grandes flottes internationales de senneurs (type de pêche consistant à déployer un vaste filet autour d’un banc de poissons).

D’après le DWF Subsidy Atlas, qui s’appuie sur les estimations de Global Fishing Watch, 164 navires de pêche lointaine battant pavillon étranger étaient actifs dans les eaux de la Papouasie–Nouvelle-Guinée en 2018, contre seulement 70 senneurs et palangriers locaux. Il est important de noter que le nombre de navires étrangers pourrait être sous-estimé, car tous ne sont pas équipés d’un système d’AIS. L’effort de pêche déployé par ces 164 navires étrangers est estimé à plus de 167 millions de kWh et est soutenu par plus de 251 millions de dollars de subventions, versés par 13 États du pavillon. La ZEE de Papouasie–Nouvelle-Guinée est ainsi celle où les subventions perçues par des flottes étrangères sont les plus importantes. Six États du pavillon représentent la grande majorité (plus des 4/5) des navires présents dans les eaux de Papouasie–Nouvelle-Guinée : le Japon (46), le Taipei chinois (33), les Philippines (17), la Chine (17), la Corée du Sud (14) et les États-Unis (12). Ces six États sont aussi à l’origine de la quasi-totalité (plus de 248 millions de dollars) des subventions versées en soutien à la pêche lointaine dans ces eaux.

Le gouvernement de Papouasie–Nouvelle-Guinée subventionne le secteur de la pêche à hauteur de 28 millions de dollars seulement, une somme infime par rapport aux moyens dont bénéficient les flottes étrangères.⁸ Selon les estimations, la valeur annuelle moyenne totale des captures effectuées par la Papouasie–Nouvelle-Guinée se situe entre 350 et 400 millions de kinas (entre 101,2 et 115,7 millions de dollars), mais il est difficile d’évaluer la valeur réelle des pêches artisanales. Cette valeur varie fortement d’une année sur l’autre en raison de facteurs cycliques et de l’évolution des prix sur le marché, en particulier pour le thon. Ainsi, même si cette valeur est sous-estimée, le montant total que les pays consacrent à subventionner la pêche dans les eaux de la Papouasie– Nouvelle-Guinée est largement supérieur à la valeur de l’ensemble de ses pêcheries. Cet effort n’aurait sans doute pas été rentable ou économiquement réalisable sans l’argent des contribuables.

L’atlas montre que des navires étrangers soutenus par des subventions pêchent directement sur les côtes de la Papouasie–Nouvelle-Guinée. Lorsque ces navires puissants, conçus pour parcourir de longues distances, empiètent sur les côtes des autres pays, les flottes locales ont du mal à leur faire face. Au lieu d’opter pour le statu quo et de poursuivre une fuite en avant vers toujours plus de mesures de soutien néfastes et non durables, l’adoption d’un accord multilatéral ambitieux entraînant une réforme des subventions pourrait contribuer à uniformiser les règles du jeu pour les pêcheurs et aider les populations de poissons à se reconstituer. Sans ce type d’action multilatérale, les pêcheurs des communautés locales resteront en concurrence avec des flottes industrielles étrangères, et il y a peu de chance qu’ils parviennent à bénéficier d’autant de moyens qu’elles ou même de s’en rapprocher.

La pêche lointaine permise par les subventions néfastes a aussi des conséquences pour la Mauritanie, une nation faisant partie des pays les moins avancés

La République islamique de Mauritanie, en Afrique du Nord-Ouest, est connue pour la multiplicité, la diversité et l’intérêt commercial de ses pêcheries sur la côte de l’Atlantique. Environ 600 espèces de poissons, dont 200 présentent un intérêt commercial, ont été identifiées dans les eaux du pays. Selon les années, la pêche représente entre 4 et 10 % du PIB de la Mauritanie, et entre 35 et 50 % de ses exportations⁹. La plupart des pêcheurs travaillent de manière artisanale. Ils seraient environ 180 400¹⁰ dans le pays et travaillent à moins de 10 km des côtes. Toutefois, c’est la flotte de pêche industrielle du pays qui s’arroge 90 % des captures nationales. Malgré cette prédominance, le secteur industriel ne crée qu’un nombre limité d’emplois locaux pour les activités de stockage et de transformation¹¹. Par conséquent, même si les navires de pêche industrielle de Mauritanie capturent la majorité des poissons du pays, ce type d’activités ne génère que peu de bénéfices pour les communautés locales, notamment en termes de contribution aux moyens de subsistance.

D’après le rapport biennal de la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique publié en 2019, les flottes mauritaniennes de pêche à grande échelle ne s’intéressent pas au thon, laissant ces espèces précieuses aux flottes étrangères qui bénéficient d’accords bilatéraux et de licences gratuites. Ces flottes, qui comptaient 47 thoniers en 2018, débarquent leurs captures dans des ports étrangers. On retrouve les espèces de thons côtières dans les captures accessoires des navires de haute mer qui ciblent de petits poissons pélagiques (comme le hareng, les sardines et les anchois). Les captures accessoires de thons des flottes opérant en haute mer ont représenté 10 107 tonnes en 2018¹². Les volumes pêchés par les flottes mauritaniennes restent limités, car elles se concentrent sur le chalutage de fond (crustacés et pieuvres, par exemple), le reste des captures étant réalisé par des navires de pêche lointaine dans le cadre de différents accords d’accès.

D’après le DWF Subsidy Atlas, qui se base sur les données de Global Fishing Watch, 135 navires de pêche lointaine étaient actifs dans les eaux de Mauritanie en 2018. Leur effort conjugué est estimé à 94 millions de kWh et est soutenu par plus de 110 millions de dollars de subventions versées par 29 États du pavillon. Ces navires étrangers proviennent de différentes régions d’Europe, d’Asie, d’Amérique latine, des Caraïbes et d’Afrique. La ZEE mauritanienne ferme ainsi le top 5 des destinataires de la pêche lointaine en termes de subventions versées pour ces activités. La Mauritanie est également le troisième pays de la région subsaharienne en termes de nombre de navires battant pavillon étranger actifs dans sa ZEE. L’atlas montre que quatre pavillons étrangers seulement sont responsables de 83 % des subventions néfastes qui alimentent la pêche lointaine dans la ZEE mauritanienne et qu’ils représentent par ailleurs 63 % des navires actifs dans cette même région : Espagne (33,7 millions de dollars et 45 navires), Chine (31,5 millions de dollars et 26 navires), Japon (5,3 millions de dollars et 12 navires) et Indonésie (21,3 millions de dollars et deux navires).

L’intensité et la concentration de l’effort de pêche et des subventions augmentent à mesure que les navires battant pavillon étranger se rapprochent de la côte mauritanienne, forçant le secteur artisanal local, qui représente la majorité des pêcheurs du pays, à se confronter à des navires plus grands et plus puissants, dont la capacité de pêche est immensément supérieure, mettant en péril les ressources sur lesquelles ils comptent pour survivre au quotidien.

Conclusion

Les moyens de subsistance des pêcheurs et des communautés côtières du monde entier sont de plus en plus menacés par le déclin des populations de poissons. Dans de nombreux pays en développement, les pêcheurs locaux se retrouvent en concurrence avec des flottes étrangères qui ont déjà épuisé les populations de poissons dans leurs propres eaux et utilisent donc les subventions de leurs gouvernements pour financer une activité bien souvent non rentable dans les ZEE d’autres pays et en haute mer. Une gestion efficace des pêcheries doit être à la base de la réforme des subventions et en dépend : un accord multilatéral de l’OMC mettant fin aux subventions à la pêche néfastes pourrait rendre la situation plus équitable pour les pays en développement et les pêcheurs du monde entier, en empêchant que les nations les plus riches se servent de l’argent de leurs contribuables pour financer la surpêche. Des règles strictes éliminant les subventions néfastes qui encouragent la pêche lointaine sont particulièrement importantes pour l’efficacité globale d’un tel accord.

Pour découvrir le DWF Subsidy Atlas, rendez-vous sur http://www.dwfsubsidyatlas.org.

Bibliographie

1. U.R. Sumaila et al., “Updated Estimates and Analysis of Global Fisheries Subsidies,” Marine Policy 109 (2019), https://doi.org/10.1016/j.marpol.2019.103695.
2. 2 Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, « La situation mondiale des pêches et de l’aquaculture » (2020), http://www.fao.org/documents/card/en/c/ca9229en.
3. A. Schuhbauer et al., “The Global Fisheries Subsidies Divide Between Small- and Large-Scale Fisheries,” Frontiers in Marine Science 7, no. 792 (2020), https://www.frontiersin.org/article/10.3389/fmars.2020.539214.
4. K.D. Millage et al., “SubsidyExplorer: A Decision-Support Tool to Improve Our Understanding of the Ecological and Economic Effects of Reforming Fisheries Subsidies,” PLOS ONE (forthcoming).
5. Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, « La situation mondiale des pêches et de l’aquaculture : 2020 ».
6. E. Sala et al., “The Economics of Fishing the High Seas,” Science Advances 4, no. 6 (2018), https://www.science.org/doi/10.1126/sciadv.aat2504.
7. Sumaila et al., “Updated Estimates.”
8. National Fisheries Authority Papua New Guinea, “Western and Central Pacific Fisheries Commission, Scientific Committee, 15th Regular Session, Annual Report to the Commission, Part 1: Information on Fisheries, Research, and Statistics, Papua New Guinea,” accessed Aug. 20, 2021, https://www.spc.int/DigitalLibrary/Doc/FAME/Meetings/WCPFC/SC15/AR_CCM_19_PNG.pdf.
9. Direction générale des politiques internes, « Étude commandée par la commission PECH – La pêche en Mauritanie et l’Union européenne https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/617458/IPOL_STU(2018)617458_EN.pdf.
10. Division des pêches et de l’aquaculture, Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, « Profils des pays de la pêche et de l’aquaculture : Mauritanie », http://www.fao.org/fishery/facp/MRT/en.
11. Direction générale des politiques internes, « La pêche en Mauritanie et l’Union européenne ».
12. Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique, « Rapport de la période biennale 2018-19, IIe PARTIE (2019) – Vol. 2 – Version française SCRS » (2020), https://www.iccat.int/Documents/BienRep/REP_EN_18-19_II-2.pdf.